Объединение общин и децентрализация: за и против

Опубликовано: Вторник, 13 октября 2015 06:45

Инициатива правительства о реформировании местного самоуправления путем децентрализации - это шаг в рамках задекларированного Украиной внешнеполитического курса. С подобной реформой сталкивалась каждая постсоциалистическая страна.

Стоит отметить, что данную реформу общественность встретила довольно неоднозначно. Возможно, это произошло из-за непонимания украинцами всей сути грядущих изменений. Ведь важна правильная оценка всех факторов, которую несет эта реформа для Украины, в частности для регионов.

Главная идея изменений состоит в делегировании Киевом некоторых основных властных полномочий, равно как и финансовых ресурсов, органам местного самоуправления. Согласно реформе, в правовое поле вводится понятие общин. В их материальное распоряжение передаются земля, движимое и недвижимое имущество, природные ресурсы, коммунальные объекты, а в финансовое - местные налоги и сборы, часть общегосударственных налогов.

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ
Порошенко разъяснил основные положения новой Конституции

Еще до формального принятия закона о децентрализации Киевская область была лидером на пути к децентрализации - 29 декабря было принято решение о формировании как бюджета области, так и бюджетов низших уровней. По словам главы Киевской облгосадминистрации Владимира Шандры, в рамках децентрализации власти количество административно-территориальных единиц на Киевщине увеличится примерно в два раза. Если сейчас их количество достигает 37 (25 районов и 12 городов областного значения), то в результате изменений их может стать более 70. Первыми инициаторами в объединении территориальных общин должны выступать районные центры и города областного значения.

И одним из первых в Киевской области с подобной инициативой выступил город Буча - 13 августа решением сессии Киевского областного совета было создано Бучанскую объединенную общину в составе Блиставицы, Лубянки, Синяка, Гавриловки и Бучи. Таким образом, 25 октября, вместо очередных местных выборов, стоило бы ожидать проведение первых выборов депутатов совета объединенной общины. Но здесь появились первые противоречия реформы: в ЦИК заявили, что правовых оснований для объявления начала избирательного процесса первых выборов депутатов Бучанського городского совета объединенных территориальных общин нет, а значит - объединение признано недействительным. В таком же положении оказался и Гостомельский поселковый совет.

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ
Опубликован проект изменений в Конституцию по децентрализации

Как оказалось, принципы объединения территориальных общин в законе о децентрализации отличаются от принципов закона "О добровольном объединении общин", принятого ранее. И хотя, например, село Блиставица находится в полутора километрах от Бучи и в 30 км от своего районного центра Бородянки, тем не менее, оно не может входить в территориальную общину в пределах не своего административного района, согласно принципу закона о децентрализации. Довольно близкое расположение к Буче могло бы упростить доступ населения Блиставицы ко многим административным и другим услугам, но реформа децентрализации предусматривает иные принципы тяготения.

Таким образом, мы понимаем: помимо преимуществ, о которых нам рассказывают создатели реформы, с децентрализацией не все так однозначно. Для создания более четкой картины изменений, которые несет децентрализация в регионы, мы решили узнать мнения экспертов, политиков, депутатов и мэров городов по этому поводу.

АНАТОЛИЙ ФЕДОРУК

мэр города Бучи

img copy

Однозначно, реформа местного самоуправления крайне важна для общества. И будет очень обидно, если мы не сможем воспользоваться этой исторической возможностью, которая выпала именно на наше поколение, - создать новое качество будущего территориально-административного устройства.

На счет ситуации, которая сложилась с Бучанской и Гостомельской объединенными общинами. С этим столкнулись еще 72 объединения.

Имея экспертные решения областных советов, заключения областных госадминистраций, как предусмотрено законом об объединенных территориальных общинах, из-за несинхронности действующего законодательства фактически 72 общины оказались вне избирательного процесса нового качества.

То есть, вместо выборов в советы общин у них будут проводиться обычные местные выборы.

Некоторые чиновники (случайно или осознанно) не подали своевременно изменения в законодательные акты в части территориально-административного устройства, и из-за отсутствия этих изменений ЦИК руководствуется старым формально существующим сегодня административно-территориальным делением - село, поселок, город, район, область.

Хотя сама реформа децентрализации предусматривает ликвидацию районов. Скажу больше: возможно, оно и к лучшему. Так как на сегодня изменений к Конституции нет, Верховная Рада не проголосовала конституционным большинством. Поэтому и в Конституцию сегодня, к сожалению, не внесено понятие "объединенная община".

Таким образом, те объединенные общины, которые получили решение ЦИК о первых выборах депутатов в советы общин, на момент выборов и сегодня - на грани правового поля. Эти моменты - о выборах, об изменениях - должны были идти синхронно или даже на опережение. В свое время Верховная Рада должна была принимать решения, а не ввергать местное самоуправление в хаос. И 116 объединенных общин, которые идут на выборы как новосозданные объединения, фактически могут оказаться заложниками этой ситуации, так как в Конституции не отображена норма об их существовании.

Сам механизм объединения в общины прежде всего должен базироваться на интересах людей - жителей общин.

Например, Буча, Бровары и Борисполь - инфраструктурно развитые города. И не секрет, что соседние населенные пункты пользуются их инфраструктурой, вне зависимости от того, является этот город их административным центром или нет. Поэтому, исходя из целесообразности, почему бы не позволить им входить в объединенную общину, к которой они тяготеют?

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ
Рейтинг народного доверия. Мэры "старожилы"

В целом, изменения в части децентрализации дают общинам полномочия городов областного значения - так сказать, прототип Магдебургского права.

Сегодня Буча как город областного значения уже имеет эти полномочия. И в то же время мы не можем игнорировать интересы общин и соседних менее развитых населенных пунктов. Но при объединении мы натыкаемся на ряд законодательных несогласованностей. Помимо нюансов в законодательном поле, большое сопротивление реформе самоуправления оказывают на местах. Многие чиновники пренебрегают интересами населения и перспективами, которые несут данные изменения, ставя свои интересы и должность превыше всего.

В целом, я считаю, что следующие 2 года будут очень сложными, так как в каждом селе, поселке и городе по всей Украине будут проходить выборы.

Вопрос в том, зачем проводить выборы в райсоветы, если, согласно закону о децентрализации, они исчезают? Или зачем проводить выборы по-старому, если, согласно тому же закону, через 70 дней новосозданная община должна опять провести выборы? По крайней мере, граждане этого не понимают. Они спрашивают: "Неужели у государства так много лишних финансовых средств?"

Думаю, нужно два-три года, пока мы полностью осознаем суть реформы и в итоге придем к самому оптимальному варианту изменений, которые изначально предлагал профильный комитет. Главное, чтобы нынешние перекосы не отобразились на качестве общин, которые мы создаем на перспективу.

ЯРОСЛАВ МОСКАЛЕНКО

народный депутат от 96 округа (Киевская область), глава депутатской группы "Воля народа"

moskalenko yaroslav mikolayovich11111 copy

Сама идея децентрализации является очень правильной. И закон о добровольном объединении граждан, возможно, самый верный способ, позволяющий определить, каким образом люди будут объединяться. Фактически, и реформа в части децентрализации, и закон о добровольном объединении общин - два взаимодополняющих изменения. Одно без другого функционировать не может.

Но в то же время есть большие риски в реализации процесса реформирования и объединения в общины. Главные из них состоят в том, что более финансово самодостаточные и активные территориальные общины инициируют объединение с другими общинами, исходя, прежде всего, из выгоды. Объединяясь с такими же самодостаточными общинами, они оставляют более депрессивные общины, которые находятся на государственных дотациях, «за бортом». И это увеличивает риск создания значительной экономической диспропорции в регионе. Именно поэтому важно, чтобы решения об объединении территориальных общин обязательно проходили все инстанции - областной совет, областную гоcадминистрацию и Кабинет министров. И нельзя идти вопреки этому принципу. А само решение об объединении нужно рассматривать с позиции экономической пропорциональности целой области. Таким образом, помимо желания территориальных общин, важно принимать во внимание и социально-экономический баланс в регионе.

ВИКТОР ПИЛИПИШИН

народный депутат VI и VII созывов, бывший глава Шевченковский районной государственной администрации в городе Киеве

Viktor Pilipishin RNL copy

Сложно говорить о том, чего нет. То же самое можно сказать и об инициированной реформе децентрализации. Если правительство инициирует перераспределение полномочий, то это должно сопровождаться достаточным финансированием. Как мы понимаем, главной финансовой составляющей бюджета общин будут местные налоги. Реальные налоги. А какое у нас положение вещей с системой налогообложения, к сожалению, ни для кого не секрет. И в целом, сама реформа имеет крайне много просчетов.

ЯРОСЛАВ ДОБРЯНСКИЙ

первый заместитель главы Киевского областного совета

Dobr copy

Предпринятая реформа системы местного самоуправления является долгожданным ответом на общественный запрос изменения жесткой постсоветской системы управления в Украине. И любые попытки сохранить или адаптировать к современным условиям иерархическую финансовую и административную монополию центральной власти - как на уровне центра, так и на уровне отдельных регионов - являются сегодня одной из самых серьезных угроз для дальнейшего развития нашего государства.

Без децентрализации качественное функционирование и развитие территориальных общин не состоится. Без децентрализации мы еще надолго останемся с детьми, которым существующая система не в состоянии предоставить качественное образование, недолеченными больными, социально незащищенными пенсионерами, разбитыми дорогами и запущенными селами. Основные задания и принципы, которые несет в себе децентрализация, - это распределение полномочий между органами местного самоуправления по принципу субсидиарности и наделения общин максимально широким кругом полномочий. В этой концепции (без преувеличения) - долгий и сложный путь реформирования нашей страны, начиная с внесения изменений в наш главный закон, Конституцию Украины, и принятия ряда законов и подзаконных актов. Но я уверен, что без этого мы не будем иметь желательных стандартов жизни ни на уровне городов, ни на уровне сел.

Несомненно, реформа децентрализации имеет множество положительных аспектов. В частности, как я уже говорил, это увеличение полномочий органов местного самоуправления и реализация принципа субсидиарности.

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ
Порошенко уверен, что децентрализацию поддерживают 75% украинцев

Во-вторых, в контексте децентрализации заложена и децентрализация бюджетно-финансового управления.

В-третьих, это путь к прозрачному регулированию земельных вопросов общины, регистрации прав и так далее.
Но все же я считаю необходимым разграничение во времени таких процессов, как бюджетная децентрализация и административно-территориальная реформа. Одновременного и комплексного подхода здесь применять не нужно: сначала передать по возможности максимальные финансовые полномочия на места для того, чтобы общины объективно оценили свою самодостаточность и силы с тем финансовым ресурсом, который у них будет. А потом, через один-два года, на уровне государства инициировать вопрос относительно объединения общин с соседними общинами, оставляя при этом право выбора, с кем объединяться. Но быть вне общины нельзя.

По моему мнению, существенным недостатком в организации реформы является недостаточная разъяснительная работа на местах - именно в общинах.

К сожалению, большинство людей еще до сих пор не понимают, что такое добровольное объединение общин и, как следствие, воспринимают этот процесс отрицательно. Поэтому на уровне государства через средства массовой информации и через органы управления на местах нужно системно проводить разъяснительную работу с людьми.

Для Украины другого пути нет. Украинский народ нуждается в кардинальных изменениях в стране, а децентрализация - это единственный способ достичь этих изменений и дать существенный толчок для развития сел, поселков и городов. В это я очень хочу верить. И надеюсь, что так и будет.

ВИКТОР ЖЕРЕБНЮК

мэр города Жмеринки 1998-2002 и 2006-2010 годов, бывший глава Деснянской районной государственной администрации в городе Киеве, народный депутат VII созыва

298875

Прежде всего, децентрализация дает возможность аккумулировать средства для бюджета развития, сферы, которая идет на дороги, строительство, развитие инфраструктуры и учебных заведений и так далее. Иными словами - капитальное вложение. Как говорил когда-то Генри Форд: "Сэкономленные деньги - заработанные деньги".

И при умном и эффективном управлении все сэкономленные средства можно направить на развитие и доработку проблемных объектов в пределах общины, так как они теперь будут оставаться в бюджете на местах. Это в действительности открывает довольно широкие возможности для населенных пунктов.

Кроме этого, если смотреть в инвестиционной плоскости, самостоятельное распоряжение значительной частью налогов позволяет завлекать предприятия, предоставляя им выгодные условия налогообложения на уровне местного бюджета. Предприятие - это обеспечение населения рабочими местами, а также предотвращение оттока жителей из населенного пункта.

Тем не менее, законом заложено много "подводных камней", которые существенно ограничивают маневры. Возможно, это и правильно, учитывая не всегда компетентных чиновников.

В целом, реформа децентрализации открывает довольно большие возможности и перспективы для общин. И в то же время процесс внедрения этих изменений крайне сложный. Ведь помимо полномочий, это и ответственность. И как показывает опыт, все хотят брать на себя полномочия, но не каждый готов брать на себя ответственность. А в окончательном результате от безответственного управления страдают только простые жители.