Разговоры о сверхполномочиях на местах в результате децентрализации — это спекуляции, - мэр Бучи Федорук

Опубликовано: Вторник, 05 июля 2016 12:00
Ульяна Безпалько Автор статьи:

#Буквы расспросили мэра города Бучи Анатолия Федорука о том, как проходит реформа децентрализации.

Прошло больше года с момента старта масштабной реформы децентрализации. Сами же принципы реформирования были задекларированы в Концепции реформы местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине еще в апреле 2014 года.

Реформа децентрализации является комплексной, в рамках которой одновременно проводятся финансовая децентрализация, реформа региональной политики и административно-территориальная реформа. Для обеспечения базы для ее проведения, начиная со второго полугодия 2014 г., был внесен ряд изменений в нормативно-законодательные акты, а также в Бюджетный и Налоговой кодексы. Финальным этапом реформы должно стать принятие парламентариями изменений в Конституцию в части децентрализации.

Несмотря на то, что изменения еще не утверждены на уровне Основного закона, реформа в процессе: села, поселки, города объединяются в общины, после чего там проводятся первые выборы.

Так, одной из первых фактически созданных общин в Киевской области стала Бучанская объединенная община, которая в конце июня, согласно процедуре, получила положительное юридическое заключение от Киевской областной государственной администрации. Иными словами — "зеленый свет" для утверждения в правовом поле и проведения первых выборов.

#Буквы встретились с мэром города Бучи Анатолием Федоруком, чтобы узнать, как в целом проходит реформа децентрализации и с какими трудностями сталкиваются населенные пункты на пути к созданию общин.

- Прошло больше года с момента старта масштабной реформы децентрализации. Как вы можете оценить ход проведения реформы по состоянию на сейчас?

- Если кратко, мы вновь на старте реформы. Поскольку я вижу изнутри весь процесс и существующую проблематику, скажу откровенно: наконец чиновничья братия и мои коллеги, чиновники регионального уровня поняли (не говорю, что в совершенстве изучили) суть закона о добровольном объединении территориальных общин и почувствовали, что наряду с этим законом не исчезают другие нормативно-законодательные акты, которыми руководствуется местное самоуправление.

Поэтому могу констатировать, что мы опять на старте реформы о добровольном объединении — уже с пониманием того, что нужно делать, как делать и как взаимодействовать между общинами, с региональными и государственными ветвями власти.

- А общины же сейчас объединяются? Процесс идет или тормозится?

- Не совсем корректно говорить "идет" или "тормозится".

Есть политическая воля, потому что уже 2 года продолжается реформа. Определенно движение идет.

Каждый регион Украины по-разному прошел этот подготовительный этап. Где-то присутствовала политика, а особенно с утверждением перспективных планов. Где-то, наоборот, все ветви власти на региональном и местном уровне с пониманием отнеслись (к переменам - ред.), и уже есть положительная динамика. Как пример — Житомирская область.

Где-то уже есть единичные качественные образования, которые провели надлежащие выборы — качественные по территории, численности населения, ресурсу. Потому что во время этой реформы у нас появляется много искусственно созданных общин, где присутствует лоббизм. Два села объединились и утверждают, что они община. Мы же понимаем, что в конкурентной среде они не смогут существовать в будущем, и, таким образом, делают хуже для своих жителей.

- При запуске реформы анонсировалось множество плюсов и преференций от проведения децентрализации. Ощутимы ли эти плюсы сейчас на практике, когда реформа фактически в процессе проведения?

- Работая в рабочих группах, участвуя в качестве экспертов в законотворческой подготовке самого закона о добровольном объединении территориальных общин, Ассоциация городов Украины акцентировала внимание на том, что без финансового поощрения дать старт реформе будет достаточно сложно. Хорошо, что и законодатели, и чиновники это понимают.

На сегодняшний день уже можем констатировать, что в результате объединения села, поселки или города районного значения получают ощутимые преференции. Они выходят на качественно другой уровень взаимоотношений с Минфином, с бюджетом. Учитывая полномочия, ресурсы и возможности, они становятся как города областного значения — фактически как районные образования.

Относительно других поощрений, то даже те законопроекты, которые сегодня есть в стенах Верховной Рады на рассмотрении, как и бюджет на следующий год, будут предусматривать определенные стимулы для объединенных территориальных общин — начиная с акциза, заканчивая другими видами налогов, которые будут переданы на места. Так, есть объединенная община, провели соответствующую процедуру, прошли путь объединения в соответствии с законодательством, провели выборы — получаете единый бюджет и финансовый ресурс.

- А в бюджете на этот год такого не предусмотрено?

- Предусмотрено 1,6 млрд грн на различные целевые государственные программы как раз для стимулирования объединенных общин. Другое дело, что на практике в той или иной области возникает определенная проблематика, которую нужно решить.

Хочу отметить, что во время совещания по защите проектов социальной направленности в Министерстве региональной политики, строительства и ЖКХ члены Правительства, Геннадий Зубко и члены комиссии делали акцент на том, что каждая область значительную часть финансового ресурса, который выделяется на область, будет направлять именно в объединенные общины. Это вселяет надежду, что реформа будет продолжаться.

- Насколько, по вашему мнению, обоснованным является тезис о том, что в результате децентрализации в регионы отдадут слишком много полномочий, что может привести к злоупотреблениям или даже проявлениям сепаратизма?

- Позволю себе сделать вывод относительно этого тезиса. Так могут утверждать, а особенно распространять такую информацию те, кто не знает сути местного самоуправления, его специфики. Да и сам закон о добровольном объединении не дает оснований говорить о том, что тот или иной регион получит такие сверхполномочия - пренебрегать центральной властью.

Наоборот, в некоторой степени происходит процесс централизации. Если мы получаем финансовый ресурс — значит, мы получаем и зависимость от центра. Так, есть ресурсы и есть контроль. Это гармонично сбалансированный процесс, при котором чем больше полномочий отдают на места, тем больше зависимость от центра. Никто же не передает государственные функции. Передают те функции, которые не присущи государственным институтам и должны быть на базовом, местном уровне - в объединенной общине.

Поэтому разговоры о сверхполномочиях на местах — это лишь спекуляции.

К большому сожалению, в процессе проведения этой реформы присутствует политика. По состоянию на сегодня в разных уголках Украины ширится нездоровая тенденция, когда народные депутаты, которые избирались — или по соответствующему округу, или даже по списку, но им просто приглянулся определенный регион, — пытаются своим мандатом депутата повлиять на ход реформы: какое село куда должно присоединяться, как правило, пренебрегая мнением большинства людей. Это настораживает. Государственные институты иногда идут у них на поводу в силу того, чтобы иметь большинство в Парламенте.

То есть мы понимаем, что реформы легко не даются, а особенно качественные реформы. За них нужно бороться. Между прочим, на Одесском муниципальном форуме представители территориальных общин со всех уголков Украины как раз на этом и акцентировали внимание — что местное самоуправление должно завоевать то качество, тот механизм, который сможет значительно улучшить жизнь в селе, поселке, городе для тех граждан, которые нас избирают и которым мы подотчетны.

- Вы сказали, что в рамках этой реформы в некоторой степени проходит процесс централизации. Это плюс или минус?

Конечно, это плюс. Но только, если ты стремишься что-то делать, а не просто занимать должность и объяснять своим горожанам, что ты не в силах что-то сделать, потому что все деньги и власть находятся на уровне области и центральных органов. Могу утверждать, что 99 % моих коллег таким же образом воспринимают реформу и ее результат.

Да, это дополнительные полномочия, дополнительная ответственность. Но мы понимаем и осознаем, что на местах должен быть гарантированный базовый уровень услуг, который должен функционировать для людей.

Сегодня много рассказывают о децентрализации, о передаче полномочий, но, к примеру, полномочия инспекции архитектурно-строительного контроля никто не передает на местный уровень. Однажды забрали эти полномочия, и теперь 2 года пытаемся забрать их обратно. Каждый день — это деньги. Каждый день оттягивания с передачей полномочий — это создание дискомфорта для граждан и бизнеса. Правда, единичные примеры процесса передачи полномочий инспекции есть. Для примера, недавно мы открыли в Буче современный центр по предоставлению административных услуг. И, наконец, после месячной волокиты нам удалось вернуть хотя бы первую и вторую категории из инспекции архитектурно-строительного контроля на место, чтобы гражданам не приходилось обращаться в областную инспекцию.

Словом, идет борьба.

- Некоторые эксперты утверждают, что проведение децентрализации при нынешнем законодательном обеспечении реформы может иметь негативное влияние на состояние образования и медицины в регионах. Насколько такое утверждение соответствует действительности? В частности, в рамках бюджетной децентрализации содержание ПТУ в 2016 году было решено переложить на местные бюджеты, что вызвало шквал критики.

- Если все обобщать, а тем более на этапе безденежья, когда финансового ресурса не хватает, то, конечно, можно говорить, что все не так, и одни минусы.

Возьмем для примера образование. Где легче принять решение об оптимизации, фактически закрытия учебного заведения — на местном уровне или на государственном? На местном, конечно, труднее. Потому что каждого местного, сельского голову и депутатов местных советов граждане, ежедневно здороваясь, спросят, почему ты сократил, почему ты ограничил, почему оставил без работы. Гораздо легче сокращать из государственных кабинетов.

Поэтому передача на места этой функции, наоборот, гарантирует разумный и трезвый подход к тому, что мы содержим: где нужно сокращать или оптимизировать — не делать этого, а где стоит — надо анализировать, так как на ее финансирование идет ресурс, и совместно общиной принимать решение.

Я считаю, что процесс передачи полномочий, делегированных государством, на места в сфере образования и медицины — это рационально.

Что касается профтехучилищ. Передать — передали на содержание. Финансового ресурса никто не просчитал. Более того, это же половинчатый шаг — они не передали их в собственность территориальным общинам. На сегодняшний день Ассоциация городов Украины на очередном заседании, анализируя всю эту проблематику по каждому населенному пункту, который получил на финансирование средние профессионально-технические училища, пришла к выводу, что нужно дать определенную отдушину органам местного самоуправления относительно этих профтехучилищ, передать на финансирование и одновременно в собственность, если город или регион готов взять на себя эту собственность.

Возьмем, к примеру, город Тернополь. То количество профтехучилищ в городе для самого Тернополя не является целесообразным. Но есть регионы (Тернопольская, Ивано-Франковская, Хмельницкая области), которые пользуются этой услугой. В связи с этим было предложено, чтобы на законодательном уровне содержание выделялось из областного бюджета, а в случае, если город имеет возможность содержать эти учебные заведения — может выходить с инициативой, и тогда принимается решение областным советом. То есть какие-то люфты должны быть, а не все категорически.

С другой стороны, было рекомендовано Правительству предусматривать 100%-й финансовый ресурс, а не перекидывать финансирование на местные бюджеты.

В данном случае все зависит от того, как посмотреть на вопрос. Если хотеть видеть положительные аспекты — их можно найти. Если говорить, что все "черное", то оно может так и обернуться.

- Действительно при таких обстоятельствах есть угроза закрытия большинства учебных заведений профтехобразования?

- Нельзя утверждать об угрозе закрытия большинства заведений. Определенная оптимизация должна быть. Где-то закроется, где-то обязательно откроется. Должен быть заказ на профессионально-технические училища. Например, в наших профтехучилищах еще готовят операторов компьютерного набора, но уже давно такой профессии нет. И если посмотреть на материальную базу, а особенно с позиции расходов, на уровень подготовки выпускников такого училища, то, конечно, должен быть новый глоток воздуха, инвестирование, методическое обеспечение для того, чтобы будущие специалисты выпускались с качественной профессией и были востребованы на рынке, а не получили очередной диплом.

У нас часто такого рода перекосы бывают, в частности, с ведомственным образованием. То мы выпустили слишком большое количество налоговиков, был такой период. Государство должно регулировать эти вещи, делая заказ, а рынок уже откорректирует все эти процессы.

- Реформа децентрализации является комплексной и включает в себя бюджетную децентрализацию, реформу региональной политики и административно-территориальную реформу. В начале июня Премьер-министр Владимир Гройсман сказал, что за 5 месяцев в рамках бюджетной децентрализации в местные бюджеты поступило 54 миллиарда гривен, что на 50 % больше, чем в прошлом году. Как вы расцениваете результаты бюджетной децентрализации на местах? Почувствовали ее в регионах?

- Можно утвердительно сказать, что, действительно, местные бюджеты получили и перевыполнение, и значительно больший финансовый ресурс. Но вместе с тем существует и другая проблематика. Мы понимаем, что деньги имеют стоимость. И если проанализировать, то мы фактически не можем за тот финансовый ресурс сделать больше, чем делали раньше. Потому что есть инфляционная составляющая, сложность процедур. Потому что, к большому сожалению, существует и другая проблематика: государственный бюджет не в полной мере выполняет свои обязательства, предусмотренные статьями — образовательная субвенция, медицинская субвенция.

Если по медицинской субвенции, к примеру, Киевская область более-менее обеспечена, то в образовательной мы снова имеем дефицит. И за счет перевыполнения местных бюджетов мы должны направлять финансовый ресурс не в развитие, не в сферу коммунальных услуг, а в поддержание обязательно защищенных статей.

Второй аспект — это уличное освещение. На примере своего города скажу, что по факту в результате отмены ночного тарифа в три раза увеличились расходы на уличное освещение. Мы можем дойти до того, что Украина вся будет темной, без освещения, потому что финансового ресурса в одном бюджете без дополнительного поступления финансирования будет недостаточно. На сегодняшний день облэнерго выдает тот избыток электроэнергии, который имеет система, для уличного освещения по рыночной цене.

То есть у нас еще есть много перекосов, которые фактически "проедают" дополнительные средства, которые были направлены на места.

Другой момент, на котором стоит акцентировать внимание. Появился дополнительный финансовый ресурс, поскольку в бюджетном законодательстве акциз предусмотрено передать на места. Сейчас идут дискуссии и политические торги относительно того, чтобы какую-то часть акциза передать на область. Тогда вообще все остановится, местные бюджеты значительно обеднеют. Такая же ситуация будет в случае, если у местных бюджетов заберут налог на недвижимость. Это так называемый местный налог, которым обложены наши горожане. Самое главное в этом процессе, чтобы горожане видели, что средства, собранные от налога на недвижимость, идут в развитие территориальной общины, а не в очередное проедание в виде обязательных платежей.

Это важный динамичный процесс, который мы должны гармонично пройти, сбалансировав, как и государство, так и местный бюджет, расходы защищенных статей, при этом демонстрируя развитие. Но в то же время можно сказать, что процесс перехода к большей финансовой самостоятельности местных бюджетов продолжается.

- Как увеличился бюджет Бучи в результате бюджетной децентрализации?

- Если говорить в абсолютных цифрах, в виде акциза в бюджет добавилось 26 млн грн. Это статистика прошлого года.

По результатам 6 месяцев мы имеем перевыполнение показателей, которые в начале года были согласованы Минфином и утверждены нашим местным бюджетом, на 42 млн грн. Как будет развиваться ситуация дальше — посмотрим.

В каждом населенном пункте это по-разному. Это зависит от структуры наполнения бюджета, какие есть предприятия и источники наполнения бюджета. Например, в Буче 63 % наполнения бюджета поступают от малого и среднего бизнеса. Это европейский показатель финансовой самостоятельности нашего бюджета, мы независимы от одного или двух крупных бюджетообразующих предприятий. Но у нас есть стабильные поступления в бюджет. Это, в свою очередь, вселяет уверенность в том, что мы развиваемся стабильно.

- Недавно вы получили положительное юридическое заключение от Киевской областной администрации по созданию Бучанской объединенной общины. Как процедурно дальше будет проходить создание общины?

- Исходя из буквы закона, получение этого заключения уже юридически означает, что община есть. Но для того, чтобы мы вошли в бюджетный процесс с этими населенными пунктами, которые административно сейчас пребывают в других районных образованиях, нам нужно провести выборы. Выборы нужно провести в этом году, вовремя, чтобы в бюджет на следующий год эти населенные пункты не только на полномочиях самоуправления, но и по делегированным государством вошли в бюджет объединенной Бучанской общины.

Поэтому нам нужно вынести на очередную сессию областного совета вопрос относительно изменений перспективного плана. Процедура объединения предусматривает принятие областным советом перспективного плана объединения — в данном случае Киевской области. Мы включили еще 2 населенных пункта, пройдя всю соответствующую процедуру, поэтому нужно внести в этот план изменения.

После решения областного совета Кабинет Министров на своем заседании должен одобрить эти изменения.

Cледующий шаг еще более интересен, поскольку областная государственная администрация и местный совет обращаются к ЦИК о назначении первых выборов общины. Как показывает практика, если не внести изменения в законодательство о существующем административно-территориальном устройстве, провести первые выборы довольно проблематично. ЦИК руководствуется существующим административно-территориальным устройством, в котором нет понятия "община". Хотя и это не самое важное. Для городов областного значения, которые не являются районными центрами, после процесса объединения назначить выборы для ЦИК является очень проблематичным. Поскольку, согласно их трактовке, мы нарушаем существующие границы районов. Парадокс — так как районы в результате реформы должны исчезнуть.

Мы пошли несколько другим путем. Мы сформировали проект объединенной территориальной общины, дальше Верховная Рада должна своим постановлением утвердить границы объединенной общины. Таким образом, мы идем параллельно двумя путями. Если не можем идти прямо — то обойдем. У нас такой путь займет 2,5 месяца, пока получим решение областного совета и постановление Кабинета Министров. За этот период времени мы полностью отработаем или первый, или второй вариант. И примерно в конце сентября - начале октября должны выйти на первые выборы в объединенную общину. Для того, чтобы войти в бюджетный процесс на следующий год как община, мы в любом случае должны пойти на выборы.

- Как отметил замглавы Киевской облгосадминистрации Лев Парцхаладзе, две ранее созданные общины в Киевской области, к сожалению, не стали примером для других, однако Бучанская городская объединенная община имеет все шансы стать первой такой в области. О каких общинах шла речь и в чем недостатки их объединения?

- Это звучало следующим образом: новосозданные общины, Песковская и Калитянская, не могут быть примером для всех по той причине, что, прежде всего, они созданы на основе сел и поселков. Для Киевщины все же центрами объединения должны стать города областного значения и районные центры, где есть социальная инфраструктура и соответствующее бюджетное обеспечение. Позволю себе сказать, что и Калитянская, и Песковская общины — искусственно созданные объединения. Я искренне желаю им, чтобы они состоялись как добровольно объединенные общины. Но, думаю, через определенный промежуток времени они все равно будут вынуждены стать перед выбором, куда и к кому присоединяться — или еще кого-то присоединить, или самим присоединиться к более мощным центрам объединения.

Кроме надлежащей инфраструктуры, финансового ресурса, в их общинах нет готовности местной элиты брать на себя полномочия и нести ответственность. Как пример — Калитянская община. Несколько сел решили объединиться, и каждый сельский голова видит себя главой общины. Пошли на выборы, все проиграли, выиграл вообще пятый кандидат. В конечном итоге трое сельских голов уже настраивают общину, что нужно идти в обратном направлении, что такой путь неудачный, потому что они проиграли на выборах.

Такой феодальный подход не имеет права на доминирование в этом процессе.

Возможно, именно по этой причине было акцентировано, что эти общины — не лучшие примеры. И мне приятно, что Киевский областной совет, заслушав отчет областной государственной администрации о ходе реформы в области, в своем решении сделал акцент на том, что Бучанская городская объединенная территориальная община может стать примером того, как будет выглядеть объединенная территориальная община, когда есть общая позиция сел, поселков и города как административного центра в стремлении к развитию. В частности, такое мнение поддержал и председатель областной государственной администрации Максим Мельничук.

Областная государственная администрация планирует через 10 рабочих дней (прим. — интервью проводилось 28 июня) провести выездной семинар-совещание на основе наработанного фактажа, принимая во внимание, в том числе, пример процесса объединения Бучанской общины.

Мы готовы проходить все процедуры, идти на первые выборы, поскольку видим в этом будущее.

- Какими требованиями руководствуется Киевская облгосадминистрация при предоставлении выводов относительно создания той или иной объединенной общины?

- Прежде всего, закон о добровольном объединении четко регулирует вопросы прохождения всех процедур. И каждой областной государственной администрации отводится достаточно важная роль. Фактически облгосадминистрация ответственна за ход реформы в том или ином регионе. Соответственно, это и политика Президента, Правительства, а самое главное — стремление всех граждан нашего государства. Законом облгосадминистрации выделяется 10 дней на рассмотрение и положительный или отрицательный вывод относительно создания той или иной общины. Конечно, в своем заключении администрация руководствуется всеми показателями: социальными, экономическими, бюджетными, утвержденным перспективным планом.

- Считаете ли вы целесообразным одновременное проведение бюджетной децентрализации и административно-территориальной реформы, или, возможно, их стоило бы каким-то образом разграничить во времени?

- Это параллельное движение. И если одно или другое направление где-то задерживается — это ощутимо. Например, мы говорим о создании общин, о проведении там выборов, о необходимости налаживания нового взаимодействия, но при этом у нас остается старая надстройка в виде государственных администраций и районных советов. Все составляющие реформы должны двигаться параллельно. Только тогда этот путь будет максимально гармоничен.

Уже в процессе видим, что нам стоит ввести европейскую практику проведения местных референдумов. Нам необходим закон о местном референдуме. К большому сожалению, в нашем государстве такого закона нет. Даже во время объединения общин в населенных пунктах проводилось что-то наподобие референдума. Но и тогда находились люди, которые утверждали, что закона о референдуме нет, поэтому решением такого собрания можно пренебрегать. Особенно, если это идет вразрез с их позицией.

Поэтому в данном случае, чтобы в этих добровольных объединениях был мир, спокойствие, сбалансированность в отношениях между властью и гражданами, нам крайне необходим закон о местном референдуме. Местный референдум не будет принимать решений относительно границ, языка или других общегосударственных вопросов. Как пример, на таком референдуме можно рассматривать вопрос утверждения нормативно-денежной оценки. Раз в два года обязательно по каждому из населенных пунктов нам придется это делать. Каким образом провести публичные слушания с общинами и принять соответствующие решения? То же касается правил благоустройства. В каждом населенном пункте есть своя специфика, свои особенности.

Для таких вещей нужен механизм и инструменты. Поскольку если мы вновь в результате объединения породим недоверие к власти или власть своими действиями снова вызовет недовольство, тогда какой смысл такой реформы?

Реформа назрела, потому что мы осознали, что существующая модель управления в рамках действующего административно-территориального устройства уже по определению стала раздражать людей. Все уже поняли, что районы и районные администрации — это пережиток прошлого. Районный совет — это скорее совокупность делегированных полномочий сел, поселков, городов, входящих в район. А их же по факту никто не делегировал, и никакой ответственности за развитие села, поселков и городов районные советы, по большому счету, не несут.

- Парламент до сих пор не принял изменения в Конституцию в части децентрализации. Тем не менее сама реформа децентрализации уже проводится. Как отсутствие принятых изменений к Конституции влияет на проведение самой децентрализации?

- Я считаю, что 300 голосов для принятия изменений к Конституции в части децентрализации могли бы найтись. Просто в этот пакет пытаются протащить то, что трудно из политических соображений воспринимается той или иной парламентской фракцией.

Конечно, это влияет на сам процесс реформы. Если найдется хотя бы один малограмотный адвокат, который решит сделать себе фамилию, он может начать обжалование несоответствия добровольного объединения Конституции. Такого понятия, как объединенная территориальная община, пока что в нашем административно-территориальном устройстве не существует. Соответственно, нужно вносить изменения в Конституцию для того, чтобы урегулировать этот вопрос. Есть закон о добровольном объединении, но Конституция имеет высшую юридическую силу.

Поэтому изменения к Конституции в этой части крайне необходимы для местного самоуправления, если мы хотим пройти этот путь за сравнительно короткий период времени и с надлежащим качеством.