Разночтения в трактовке решения КС объясняются тем, что суд “ускользнул” от необходимости признавать часть карантинных ограничений незаконными, воспользовавшись лазейкой профильного закона.

Однако давайте по очереди – что на самом деле решил КСУ относительно карантина, что изменится после появления решения от 28 августа 2020 № 10-р/2020 и что не так с карантинными мерами – с момента их введения и до сих пор. Сразу уточню, что в этом материале рассмотрим лишь вопрос карантинных ограничений, не касаясь пунктов решения относительно ограничения зарплат чиновников и моратория на списание бюджетных средств со счетов Госказначейства.

Итак, что решил суд?

А ничего… КСУ просто закрыл производство в части, которая касалась соответствия Конституции положений о запрете массовых мероприятий, спортивных тренировок, закрытии заведений питания и тому подобное. Мотивировано это тем, что Кабинет Министров уже отменил положения, относительно которых поступило обращение в Конституционный Суд, приняв новое постановление (№ 641 от 22 июля 2020 года), а в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 62 Закона “О Конституционном Суде Украины” и части 4 статьи 63 этого же закона, если акт (его отдельные положения), в отношении которого возник вопрос соответствия Конституции Украины, утратил силу – производство по таким делам закрывается, и решение по существу дела не принимается.

Однако, принимая решение по существу, КСУ все же сформировал юридическую позицию относительно правомерности введения Кабинетом Министров ряда карантинных ограничений. Эта позиция является неутешительной как для Кабмина в целом, так и для оценки компетентности министра юстиции Дениса Малюськи, который в свое время заявлял, что Кабмин, вводя карантинные ограничения в стране, действовал на грани своих возможностей, но серьезных нарушений не допустил. Конституционный Суд же предсказуемо отметил, что конституционные права и свободы могут быть ограничены в случаях, предусмотренных Конституцией, и только путем принятия закона, а не подзаконного акта, которым является постановление Кабмина. Иными словами, Кабинет Министров таки нарушил требования Конституции, но вовремя исключил из обжалованного постановления пункты, в которых эти нарушения были (и включил их в новое постановление, которое не было предметом рассмотрения КСУ), что дало Конституционному Суду возможность умыть руки.

Что это значит?

Чтобы разобраться, что все это значит и какие последствия может иметь, нужно вернуться в март-апрель этого года. Тогда, а конкретнее 11 марта и 2 апреля, были приняты два постановления Правительства, которые вызвали больше всего критики со стороны юридического сообщества и общества в целом. Первое, № 211, в своей первой редакции вводило карантин и запрещало посещение учебных заведений и проведение массовых мероприятий. Даже в таком формате оно вызвало ряд замечаний, поскольку учебный процесс – это не просто посещение учащимися школ и студентами вузов, это сложный, многокомпонентный процесс, который включает работу учителей (классную и внеклассную), работу техперсонала, оплату их труда, изучение учебной программы и тому подобное.

Из постановления было совершенно неочевидно, что делать учителям и администрации учебных заведений – ходить на работу (в постановлении о них не упоминалось), оставаться дома (проходить программу все равно не с кем), готовить новое расписание и учебные планы с учетом потерянного времени (а сколько его будет?), переходить к самостоятельному изучению программы (а как быть с оценками и аттестатами?). О нарушении требований Конституции можно было говорить уже на этом этапе, но его затмило второе постановление – № 255, принятое 2 апреля 2020 года.

Оно предусматривало ряд ограничений (обязательная изоляция и обсервация, обязательное ношение документов, удостоверяющих личность, запрет посещения парковых зон и зон отдыха, запрет пребывания в общественных местах детей до 14 лет без сопровождения взрослых, запрет на проведение массовых мероприятий, запрет ряда видов предпринимательской деятельности) – что по своей природе является ограничением прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией – права на равенство перед законом (статья 24), права на свободу передвижения (статья 33), права на свободу совести (статья 35), права на мирные собрания (статья 39), права на предпринимательскую деятельность (статья 42), права на труд (статья 43).

Все это, вместе с принятыми за несколько дней до этого изменениями в Кодекс Украины об административных правонарушениях, которые вводили драконовские штрафы за нарушение карантинных ограничений – вызвало настоящую бурю в медиапространстве – чего стоит только эпопея с ловлей группой полицейских одного спортсмена в киевском Гидропарке.

Именно вводя те глобальные запреты, Кабинет Министров нарушил порядок ограничения прав граждан и превысил свои полномочия. Почему? Потому что, ссылаясь на нормы статьи 29 Закона “О защите населения от инфекционных болезней”, которая устанавливает, что карантин вводится и отменяется Кабинетом Министров Украины, Правительство ввело ряд запретов, которые выходят за пределы полномочий КМУ и противоречат гарантированным Конституцией правам и свободам человека и гражданина.

В частности, Правительство допустило нарушение предписаний статьи 64 Конституции, которая устанавливает, что конституционные права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены, кроме случаев, предусмотренных Конституцией Украины – введения режимов военного или чрезвычайного положения.

Порядок введения режима чрезвычайного положения регулируется соответствующим законом, статья 5 которого устанавливает, что чрезвычайное положение вводится указом президента, который в течение двух дней утверждается Верховной Радой. Это утверждение происходит в форме принятия закона. В упомянутом указе указываются границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение, время его начала и срок действия, а главное – перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень конституционных прав и свобод человека и гражданина, которые временно ограничиваются в связи с введением чрезвычайного положения, а также перечень временных ограничений прав и законных интересов юридических лиц с указанием срока действия этих ограничений. Соблюдение этого порядка позволило бы власти законно ввести ограничения, которые были установлены в обход требований Конституции и законов Украины – простым постановлением Кабинета Министров.

Например, аналогичным образом вводится и режим военного положения, что мы могли наблюдать два года назад, когда в результате агрессии России на Азовском море Петр Порошенко издал указ о введении военного положения, который впоследствии утвердила ВР, приняв закон. Здесь можно отметить, что введение военного положения тогда требовало немалых дипломатических усилий и длительных переговоров и отступления от первоначального проекта указа, однако у Петра Порошенко не было собственного монобольшинства и собственного Кабинета Министров, а кроме того – закон не интересуют сложности в соблюдении его требований и политическая конъюнктура каждого конкретного момента.

Переведем это все с юридического на украинский.

Имел ли право Кабинет Министров вводить карантин? Да, Закон  “О защите населения от инфекционных болезней” дает ему такие полномочия (при наличии соответствующего представления главного государственного санитарного врача).

Имел ли право Кабмин вводить ограничения на посещение парков, запрет работать ряду предприятий (включая, но не ограничиваясь заведениями общественного питания), ограничивать право на труд, запрет на проведение массовых мероприятий, обязательную самоизоляцию и обсервацию, запрет на перевозку, запрет на проведение религиозных обрядов и так далее? Нет, эти запреты прямо нарушают ряд предусмотренных Конституцией Украины прав и свобод человека и гражданина и выходят за пределы полномочий Кабинета Министров Украины.

Возможно ли было ввести такие ограничения вообще? Да, путем введения режима чрезвычайного положения через соответствующий указ президента, утвержденный принятием Верховной Радой Украины соответствующего закона.

Что будет дальше, после решения Конституционного Суда?

Как уже отмечалось, формально КСУ решение по существу дела не принял и никого ни к чему не обязал в контексте карантинных ограничений. Но юридическая позиция, изложенная в пункте 3.2 решения № 10-р/2020 от 28 августа 2020 года является универсальной и может быть положена в основу решений судов общей юрисдикции при разрешении исков о признании действий Кабинета Министров неправомерными.

Также эта юридическая позиция касается и последующих “карантинных” постановлений Кабмина (в том числе и того же № 641 от 22 июля 2020 года, которое дало возможность КСУ не принимать решение по существу производства, однако также содержит ряд ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина).

Отдельно стоит отметить последнюю карантинную новацию правительства – запрет въезда иностранцам на территорию Украины. Формально Кабмин имеет такое право в соответствии со статьей 19 Закона “О государственной границе Украины”. Однако данная статья содержит указание о том, что ограничения вводятся “на опасных участках” государственной границы. Кабинет Министров же просто запретил въезд для иностранцев, не указав участки границы, перемещение через которые несет угрозу распространения заболеваний на территорию Украины, фактически приняв решение с нарушением требований закона.

В итоге следует отметить следующее: несмотря на то, что наличие нарушений конституционных предписаний в карантинных постановлениях Кабинета Министров очевидно с начала их внедрения (что неоднократно было отражено в решениях судов общей юрисдикции в “карантинных” делах), и то, что Конституционный Суд так и не принял решения по существу дела (вместо этого закрыв производство по формальным основаниям), решение КСУ от 28 августа, скорее всего, положит начало ряду исков в Кабмин о признании его действий неправомерными и возмещении убытков, нанесенных этими действиями. Учитывая всеохватность запретов, введенных Правительством, речь может идти о сотнях миллионов, если не миллиардов гривен, которые лягут на плечи не министров, а обескровленной экономики и пустого бюджета, а фактически – на плечи налогоплательщиков и каждого гражданина в целом.

Таким образом, все мы заплатим за непрофессионализм Кабинета Министров дважды – первый раз, когда во время введенного Правительством тотального карантина экономика почти остановилась и большинство граждан потеряло значительную часть доходов. И второй – когда эти потери будут компенсировать истцам за счет государственного бюджета.