«Каждый из нас законодатель»: как идея Зеленского работает в мире

«Каждый из нас президент». Пафосное высказывание президента Владимира Зеленского во время инаугурационной речи стало одной из ее самых ярких частей. Несмотря на повсеместные обвинения в его адрес в безыдейности и неспособности производить какие-то смыслы, системные идеи, есть тема, которая нитью пронизывает риторику Зеленского и «Слуги народа» начиная с двух избирательных кампаний 2019 и по сегодня. Это идея народовластия – предоставление и расширение инструментов народа для влияния на жизнь страны.

С точки зрения коммуникации эта тема интересная и правильная. Она перспективна, ведь предоставление украинцам возможности почувствовать свой реальное влияние на процессы, происходящие в частности во власти, может обеспечить некоторую поддержку. Пусть даже это будет фикция, игрушка без реального применения. Особенно актуально это в контексте приближения местных выборов 2020 года и необходимости демонстрации результатов своего пребывания во власти. СН может также столкнуться с необходимостью формирования обновленной политического предложения избирателю уже в статусе не новой силы, которая претендует заменить действующую власть, а именно действующей власти.

Поэтому одна из центральных тем для построения и изменения публичного образа «слуг народа» – это принятие ряда законов о «народовластии». Основную публичную работу в направлении продвижения этой идеи осуществляет первый заместитель председателя Верховной Рады Руслан Стефначук. Именно с его бурной деятельностью в первую очередь ассоциируется данная тема в плане получения детальной и профессиональной, насколько это возможно, информации. При этом, главным публичным рупором в плане широкой коммуникации должен стать президент, который выступил инициатором первого законопроекта.

Еще 29 августа 2019 он внес в парламент законопроект №1015, которым предусматривается внесение изменений в статью 93 Конституции Украины. Идея не первый взгляд может показаться вполне проста – предоставить украинскому народу право законодательной инициативы. Чтобы граждане могли вносить на рассмотрение законопроекты направления.

Так выглядит предлагаемая редакция статьи относительно действующей сегодня норме:

3 сентября законопроект был направлен на рассмотрение Конституционного суда, который признал его соответствующим Конституции Украины. Далее последовала речь о разработке целого ряда законопроектов, обозначенных кодовым словом «народовластие». И судя по заявлениям того же Стефанчук и председателя ВР Разумкова, речь будет идти о 7 или 8 законопроектах, предусматривающих в том числе регулирование таких вопросов, как всеукраинский и местный референдумы, электронные петиции, народные законодательные инициативы, народное вето и тому подобное.

У многих это самое «народовластие» от «Слуги народа» вызывает ироническую улыбку. Во-первых, любовь к громким заявлениям, упрощение действительности и вопрос о компетентности президента, некоторых чиновников и депутатов СН, уже создали определенный паттерн, который заставляет воспринимать все через призму популизма «слуг». Во-вторых, страна уже прошла историю с «отменой» депутатской неприкосновенности, когда строку из Конституции исключили, но потом приняли закон, эту самую неприкосновенность только усиливший. Поэтому недоверие имеет под собой определенные основания.

Что же, реально в принципе ввести в Украине институт законодательной инициативы от народа? Ответ на этот вопрос попробуем найти среди массива данных о иностранном опыте. В этом тексте мы расскажем в каких странах мира существует институт законодательной инициативы народа, насколько он реально действует и каковы его особенности. Это позволит более полно анализировать возможность введения такого института в Украине и шансы на его реализацию.

КАК ЭТО РАБОТАЕТ ЗА ГРАНИЦЕЙ?

Несмотря на определенный скептицизм, стоит сказать, что право народной законодательной инициативы существует во многих странах. В некоторых оно имеет довольно длинную историю. Эталоном многие считают Швейцарию, где 100 000 граждан могут подавать поправки в Конституцию страны. А жизнь самого института насчитывает около 150 лет. Вместе с тем, можно инициировать изменения только части положений Конституции, а трогать федеральные законы – нельзя. Федеральное собрание страны имеет право два года рассматривать инициативу, а в случае ее одобрения, проект соответствующего федерального закона выносится на всенародный референдум. Кроме того, существует механизм принятия решений по народной инициативе отдельно в кантонах страны. Более того, на местном уровне инициатива может быть коллективная и индивидуальная.

В том или ином виде это существует, к примеру, в Испании, Латвии, Литве, Австрии, Польше и даже Беларуси и Кыргызстане.

Вместе с тем, подходы в каждой стране очень разные. Речь идет о ряде критериев. Например количестве граждан, которые могут инициировать волеизъявления или спектр вопросов, которые могут рассматриваться, или наоборот – народная законодательная инициатива этих вопросов касаться не может. Кроме того, может выстраиваться разный принцип направления усилий и механизмов. К примеру, внесение народной инициативы на рассмотрение парламента, или принятие законодательных изменений на всенародном или местном референдуме. Или комбинированная система, как в кантоне Цюрих, где индивидуальная инициатива должна получить поддержку совета кантона перед всеобщим голосованием.

Рассмотрим некоторые критерии и подходы в разных странах.

Какие вопросы можно/нельзя выносить на рассмотрение?

Законодатели разных стран ставят разные блоки и ограничения, касающиеся рассмотрения народной инициативы по изменению национального законодательства.

В Италии по народной инициативе можно как выносить на рассмотрение, так и отменять законы. Отмена закона может осуществляться через референдум именно по народной инициативе. По сути, у итальянских граждан существует два пути: вносить в парламент постатейный проект или инициировать законодательный референдум.

В США все, как всегда, построено сложно и комплексно. Это федеративная страна и в федеральном основном законе право законодательной инициативы народа не прописано. Такие вопросы регламентируются законодательством штатов. Например, в штате Массачусетс существует значительный перечень ограничений, по которым невозможно реализовывать право законодательной инициативы населения. В частности, речь идет о финансах и судоустройстве.

Во Франции права законодательной инициативы на общегосударственном уровне не существует, однако жители административно-территориальных образований могут инициировать референдумы по принятию актов местного значения. Несколько похожая история и в Германии, где после прихода к власти нацистов и всех последующих хорошо известных событий, референдумы на национальном уровне не предусмотрены. Вместе с тем, существует возможность инициировать и проводить референдумы на местах по изменению границ административно-территориальных единиц.

В Испании запрещено внесение в порядке народной инициативы законопроектов по таким деликатным вопросам, как функционирование экономики и планирование государственного бюджета. В Румынии запрещено в таком порядке рассматривать вопросы международного характера, амнистии и помилования, а также фискальное регулирование. По сути в Италии почти идентичен перечень ограничений.

Количество «инициаторов», подходы к территориальному представительству.

Для Украины вопрос количества избирателей, которые могут вносить инициативу, тоже может стать проблемным. Здесь может господствовать как чисто количественный, так и территориально-количественный подход. В первом случае право вносить законодательную инициативу имеет определенное количество граждан (фиксированная или доля от общего количества). В другом – определенное количество граждан из определенного количества территориальных единиц. Иногда существует нижняя планка количества подписантов с одной единицы. Кроме того, количество может  разниться в одной стране в зависимости от тематики инициативы.

В Латвии право инициировать законопроект имеет одна десятая часть избирателей. Похожий подход практикуется в Бразилии, где существует схема вынесения народной инициативы в виде закона для принятия парламентом. Кроме того, в этой южноамериканской стране в поддержку инициативы должно быть собраны подписи 1% избирателей, проживающих минимум в 5 штатах, а в каждом из штатов должен подписаться на меньшее, чем 0,3% избирателей. То есть, это как раз система, которая сочетает в себе почти все возможные особенности по определению квот.

Комбинированный или скорее вариативный подход применяется в Австрии. Там необходимо собрать поддержку или 100 тисячвиборцив или 1/6 избирателей в трех административных землях. Более того, в австрийском законодательстве четко детализировано, кто может быть подписантом: лицо, обладающее избирательным правом и имеющее постоянное место жительства в соответствующей территориальной единице. Учитывая любовь части украинского политикума (включая русскость очень многих по мышлению, связям и взаимодействиям, а иногда и гражданству), к всевозможным махинациям, эту информацию украинским законодателям обязательно нужно взять на вооружение.

В Румынии четко используется требование территориального представительства. В национальной конституции прописано требование, согласно которому инициатива должна собрать 100 000 подписей и подписанты должны представлять ¾ округов. Дальше больше. В каждом из округов, или в Бухаресте должно быть собрано не менее 5000 подписей.

В подавляющем большинстве случаев все же применяется система не относительных, а абсолютных количеств. Когда для того, чтобы внести инициативу на рассмотрение необходимо фиксированное количество подписей. И здесь подходы тоже отличаются, а законодатели стран, утверждавшие механизм реализации этого права, похоже, не привязывались к количеству населения своей страны или принимали во внимание различную пропорциональность и расчеты.

В Кыргызстане, Кубе и бывший Македонии, а теперь Северной Македонии эта цифра достигает 10 тысяч. В Словении вообще 5 тысяч. При этом, в Кыргызстане подобно Беларуси количество подписантов для изменений в Основной закон больше, чем для корректировки других законов. Здесь необходимо 300 тысяч подписантов. Кроме того, можно инициировать таким образом изменения не всех разделов Конституции.

В Грузии этот показатель установлен на уровне 30 тысяч подписантов для изменений в законы и 200 тысяч- в Конституцию.

Так, право законодательной инициативы предоставляется 50 тысячам избирателей в Литве, Италии и Беларуси. При том, что в первой проживает менее 3 миллиона  человек, а в Италии более 60 миллионов. Кстати, в Литве речь идет именно о внесении проекта на рассмотрение парламента, то есть окончательное решение за Сеймом. Такой же подход предлагает и законопроект №1015 от президента Зеленского. И именно за это его среди прочего критикуют, ведь народ выходит будет находиться в роли «просителя» в Верховную Раду.

Стоит также отметить, что в Италии 50 тысяч нужно именно для внесения постатейного проекта закона в парламент. А вот для запуска реализации другого, описанного выше механизма законодательного референдума нужно уже 500 тысяч.

В Беларуси также есть свои особенности. Для изменений в Конституцию 50 тысяч подписантов будет недостаточно. Необходимо 150 тысяч для инициирования таких изменений.

В Польше существует требование собрать поддержку 100 тысяч избирателей для запуска процесса.

В общем, как мы видели на примере сравнения Литвы и Италии, какого-то единого подхода к процентному показателю населения страны, которое может инициировать принятие законодательных актов, не существует.

ДЕЙСТВЕННЫЙ МЕХАНИЗМ ИЛИ ФИКЦИЯ?

Наверное самый главный вопрос – это действенность и жизнеспособность этого института. Или закон, инициированный через механизм народной инициативы может быть принят, а это просто красивая фикция? Собственно такой вывод может возникнуть в контексте инициативы о «народовластие» от «Слуги народа».

Здесь ситуация тоже разная. Например, в Швейцарии этот механизм работает, в том числе, через известный опыт и долгие годы его апробации, совершенствование и регулярное применение. В этой стране время от времени рассматриваются законодательные изменения через референдум. Так, в 2019 году швейцарцы изменили правила владения оружием в своей стране.

Мы, конечно, не будем всерьез рассматривать действенность этого механизма в странах бывшего СССР, таких как Беларусь и Кыргызстан. Рассчитывать на прозрачную деятельность институтов прямой демократии там очень сложно из-за особенностей тамошнего политического устройства.

Однако и в развитых странах это не всегда работает. Например, в соседней с прогрессивной Швейцарией Австрии ни один закон не был принят через механизм народной инициативы. Хотя эта страна также ассоциируется у нас с развитыми демократическими институтами. Так, развитие этого института в мире неравномерно, а эффективных кейсов вообще единицы.

***

Всего на примере зарубежного опыта четко прослеживается тенденция, по которой наличие самого понятия народной законодательной инициативы не гарантирует эффективного функционирования этого института. В некоторых даже развитых странах эта процедура полностью не была ни разу реализована, а регулярная реализация является скорее исключением.

Проект закона №1015 от президента уже был раскритикован. К нему есть немало замечаний а их описание заслуживает быть изложенным в отдельном тексте. В общем можно отметить, что внося изменения в Конституцию Украины относительно народной законодательной инициативы, просто необходимо четко указать общие принципы, по которым будет действовать процедура. Количество инициаторов, их территориальное деление, перечень вопросов по которым возможно будет инициировать процедуру. Нельзя отдавать эти моменты на откуп профильному закону. Он должен быть, но общие принципы должны быть закреплены конституционным, а не простым большинством голосов депутатов, ведь потом не будет гарантии, что какая-то пророссийская группа не протянет в парламенте в профильном законе возможность выносить вопросы по этой процедуре о выходе областей из Украины и подобных вещей.

Также настораживает тот факт, что «слуги» не сочли нужным направить законопроект 1015 на анализ в юридическое и научно-экспертное управление парламента. Хотя их выводы и не являются обязательными при рассмотрении проектов законодательных актов.

Конечно, мы можем воспринимать эту инициативу как игрушку в руках власти для формирования имиджа и поддержания рейтингов. Но есть все основания полагать, что эта игрушка может в будущем оказаться не такой уж и безобидной и сыграть кучу злых шуток со страной и даже ее создателями.