«Кожен з нас законодавець»: як ідея Зеленського працює у світі

«Кожен з нас президент». Пафосний вислів президента Володимира Зеленського під час інавгураційної промови став однією з її найяскравіших частин. Попри повсюдні звинувачення на його адресу в безідейності та здатності продукувати якісь смисли, системні ідеї, є тема, що ниткою пронизує риторику Зеленського та «Слуги народу» починаючи від двох виборчих кампаній 2019 року і до сьогодні. Це ідея народовладдя – надання і розширення інструментів народу для впливу на життя країни.

З точки зору комунікації ця тема цікава і правильна. Вона перспективна, адже надання українцям можливості відчути свій реальний вплив на процеси, що відбуваються зокрема у владі, може забезпечити деяку підтримку. Хай навіть це буде фікція, іграшка без реального застосування. Особливо актуально це в контексті наближення місцевих виборів 2020 року та необхідності демонстрації результатів свого перебування у владі. СН може також зіткнутися із необхідністю формування оновленої політичної пропозиції до виборця вже в статусі не нової сили, яка претендує замінити чинну владу, а саме чинної влади.

Тож  одна з центральних тем для побудови та зміни публічного образу «слуг народу» – це ухвалення низки законів про «народовладдя». Основну публічну роботу в напрямі просування цієї ідеї здійснює перший заступник голови Верховної Ради Руслан Стефначук. Саме з його бурхливою діяльністю  передусім  асоціюється дана тема в сенсі отримання детальної та фахової, на скільки це можливо, інформації. При цьому, головним публічним рупором в сенсі широкої комунікації має стати президент, який виступив ініціатором першого законопроєкту.

Ще 29 серпня 2019 року він вніс до парламенту законопроєкт №1015, яким передбачається внесення змін до статті 93 Конституції України. Ідея не перший погляд може здатися цілком простою – надати українському народові право законодавчої ініціативи. Щоб громадяни могли вносити на розгляд законопроєкти  напряму.

Так виглядає пропонована редакція статті  стосовно чинної  на сьогодні норми:

3 вересня законопроєкт був скерований  на розгляд Конституційного суду, який визнав його таким, що відповідає Конституції України. Далі пішла мова про розробку цілого ряду законопроєктів, позначених кодовим словом «народовладдя». І судячи із заяв того ж Стефанчука та голови ВР Разумкова, мова  піде  про 7 чи 8 законопроєктів, які передбачають зокрема регулювання таких питань, як всеукраїнський та місцевий референдуми, електронні петиції, народні законодавчі ініціативи, народне вето тощо.

В багатьох оце саме «народовладдя» від «Слуги народу» викликає іронічну посмішку. По-перше, любов до гучних заяв, спрощення дійсності та питання щодо компетентності президента, деяких урядовців та депутатів СН  уже створили певний патерн, який змушує сприймати все через призму популізму «слуг». По-друге, країна вже пройшла історію зі «скасуванням» депутатської недоторканності, коли рядок з Конституції виключили, але потім прийняли закон, яким цю саму недоторканність лише  посилили. Тому недовіра має під собою певне підґрунтя.

Що ж, чи реально в принципі запровадити в Україні інститут законодавчої ініціативи від народу? Відповідь на це питання спробуємо знайти серед масиву даних про іноземний досвід.  У  цьому тексті ми розповімо,  в яких країнах світу існує інститут законодавчої ініціативи народу, на скільки він реально діє  та які його особливості. Це дасть змогу    притомніше аналізувати можливість запровадження такого інституту в Україні та шанси на його реалізацію.

ЯК ЦЕ ПРАЦЮЄ ЗА КОРДОНОМ?

Попри  певний скептицизм, варто сказати, що право народної законодавчої ініціативи існує в багатьох країнах. В деяких воно має доволі довгу історію. Еталоном багато хто вважає Швейцарію, де 100 тисяч громадян можуть подавати поправки до Конституції країни. А життя самого інституту налічує приблизно 150 років.Разом з тим, можна ініціювати зміни лише частини положень Конституції, а чіпати федеральні закони – зась. Федеральні збори країни мають право два роки розглядати ініціативу, а в разі її схвалення, проект відповідного федерального закону виноситься на всенародний референдум. Крім того, існує механізм прийняття рішень за народною ініціативою окремо в кантонах країни. Більше того, на місцевому рівні ініціатива може бути колективна й індивідуальна.

В тому чи іншому вигляді це існує, до прикладу, в Іспанії, Латвії, Литві, Австрії, Польщі та навіть Білорусі та Киргизстані.

Разом з тим, підходи в кожній країні дуже різні. Мова йде про ряд критеріїв. Наприклад, кількості громадян, які можуть ініціювати волевиявлення чи спектру  питань, що можуть розглядатися, або навпаки – народна законодавча ініціатива цих питань стосуватися не може. Крім того, може вибудовуватися різний принцип спрямування зусиль та механізмів. До прикладу, внесення народної ініціативи на розгляд парламенту  або прийняття законодавчих змін на всенародному чи місцевому референдумі. Чи комбінована система, як і кантоні Цюрих, де індивідуальна ініціатива має отримати підтримку ради кантону перед загальним  голосуванням.

Розглянемо деякі критерії та підходи в різних країнах.

Які питання (не)можна виносити на розгляд?

Законодавці різних країн ставлять різні блоки та  обмеження, які стосуються розгляду народної ініціативи щодо зміни національного законодавства.

В Італії за народною ініціативою можна як виносити на розгляд, так і скасовувати закони. Скасування закону може здійснюватися через референдум саме за народною ініціативою. По суті,   італійські громадяни мають  два шляхи: вносити в парламент постатейний проєкт або ініціювати законодавчий референдум.

У  США все, як завжди, побудовано складно та  комплексно. Це федеративна країна, й  у федеральному основному законі право законодавчої ініціативи народу не  виписано. Такі питання регламентуються законодавством штатів. Наприклад, у  штаті Масачусетс існує значний перелік обмежень, щодо яких не можливо реалізовувати право законодавчої ініціативи населення. Зокрема, мова йде про фінанси та судоустрій.

У Франції права законодавчої ініціативи на загальнодержавному рівні не існує, проте жителі адміністративно-територіальних утворень можуть ініціювати референдуми щодо прийняття актів місцевого значення. Дещо схожа історія і в Німеччині, де після приходу до влади нацистів та всіх подальших добре відомих подій  референдуми на національному рівні не передбачені. Водночас, існує можливість ініціювати і проводити референдуми на місцях щодо зміни меж адміністративно-територіальних одиниць.

В Іспанії заборонено внесення в порядку народної ініціативи законопроєктів з таких делікатних питань як функціонування економіки та планування державного бюджету. В Румунії заборонено в такому порядку розглядати питання міжнародного характеру, амністії й помилування, а також фіскального  регулювання. По суті в Італії майже ідентичний перелік обмежень.

Кількість «ініціаторів», підходи до територіального представництва.

Для України питання кількості виборців, які можуть вносити ініціативу, теж може стати проблемним. Тут може панувати як суто кількісний, так і територіально-кількісний підхід. В першому випадку право вносити законодавчу ініціативу має певна кількість громадян (фіксована, або частка від загальної кількості). В другому – певна кількість громадян з певної кількості територіальних одиниць. Іноді існує нижня планка кількості підписантів з однієї одиниці. Крім того, кількість може бути різна в одній країні залежно від тематики ініціативи.

У  Латвії право ініціювати законопроєкт має одна десята частина виборців. Схожий підхід практикується в Бразилії, де існує схема винесення народної ініціативи у вигляді закону для прийняття парламентом. Крім того, в цій південноамериканській країні на підтримку ініціативи має бути зібрано підписи 1% виборців, які проживають щонайменше в  5 штатах, а в кожному із штатів має підписатися на менше, ніж 0,3 % виборців. Тобто, це як раз система, яка поєднує в собі майже всі можливі особливості щодо визначення квот.

Комбінований або скоріше варіативний підхід застосовується в Австрії. Там необхідно зібрати підтримку або 100 тисяч виборців або 1/6 виборців у трьох адміністративних землях. Ще й надто, в австрійському законодавстві чітко деталізовано хто може бути підписантом: особа, що володіє виборчим правом та має постійне місце проживання у відповідній територіальній одиниці. Враховуючи любов українського політикуму, чи точніше, з українськими паспортами (враховуючи російськість дуже багатьох за мисленням, зв’язками та впливами, а іноді й громадянством), до всіляких махінацій, цю інформацію українським законодавцям обов’язково потрібно взяти на озброєння.

У  Румунії чітко  застосовується  вимога територіального представництва. В національній конституції  виписана вимога, згідно з якою ініціатива має зібрати 100 тисяч підписів і підписанти мають представляти ¾ округів. Далі більше. В кожному з округів, або в Бухаресті має бути зібрано не менше, ніж 5 тисяч підписів.

У  більшості випадків все ж таки застосовується система не відносних, а абсолютних кількостей. Коли для того, щоб внести ініціативу на розгляд необхідна фіксована кількість підписів. І тут підходи теж відрізняються, а законодавці країн, які затверджували механізм реалізації цього права, схоже не прив’язувалися до кількості населення своєї країни або брали до уваги різну пропорційність та розрахунки.

У Киргизстані, на Кубі та в  колишній Македонії, а тепер Північній Македонії ця цифра сягає 10 тисяч.  У Словенії взагалі 5 тисяч. При цьому, в Киргизстані подібно до Білорусі кількість підписантів для змін до Основного закону більша, ніж для коригування інших законів. Тут необхідно 300 тисяч підписантів. Крім того, можна ініціювати таким чином зміни не всіх розділів Конституції.

У  Грузії цей показник встановлено на рівні 30 тисяч підписантів для змін до законів та 200 тисяч – до Конституції.

Так, право законодавчої ініціативи надається 50 тисячам виборців у Литві, Італії та Білорусі. При тому, що в першій проживає менш, ніж 3 мільйони осіб, а в Італії понад 60 мільйонів. До речі, в Литві мова йде саме про внесення проєкту на розгляд парламенту, тобто остаточне рішення за Сеймом. Такий самий підхід пропонує і законопроєкт №1015 від президента Зеленського. І саме за це його серед іншого критикують, адже  виходить. що народ    перебуватиме  в ролі «прохача» до Верховної Ради.

Варто також зазначити, що в Італії 50 тисяч потрібно саме для внесення постатейного проєкту  закону в парламент. А от для запуску реалізації іншого, описаного вище механізму законодавчого референдуму потрібно вже 500 тисяч.

У  Білорусі також є свої особливості. Для змін до  Конституції  50 тисяч підписантів буде недостатньо. Необхідно 150 тисяч для ініціювання таких змін.

У  Польщі існує вимога зібрати підтримку 100 тисяч виборців для запуску процесу.

Загалом, як ми бачили на прикладі порівняння Литви та Італії, якогось єдиного підходу до відсоткового показника населення країни, яке може ініціювати прийняття законодавчих актів, не існує.

ДІЄВИЙ МЕХАНІЗМ ЧИ ФІКЦІЯ?

Напевне найголовніше питання – це дієвість та життєздатність цього інституту. Чи закон, ініційований через механізм народної ініціативи може бути прийнятий, а чи це просто красива фікція? Власне такий висновок може виникнути в контексті ініціативи про «народовладдя» від «Слуги народу».

Тут ситуація теж різна. Наприклад, у Швейцарії цей механізм працює, в тому числі, через знаний досвід та довгі роки його апробації, вдосконалення та регулярне застосування. В цій країні час від часу розглядаються законодавчі зміни через референдум. Так, у 2019 році швейцарці змінили правила володіння зброєю у своїй країні.

Ми звісно не будемо навсправжки розглядати дієвість цього механізму в країнах колишнього СРСР, таких як Білорусь та Киргизстан. Розраховувати на прозору діяльність інститутів прямої демократії там дуже складно через особливості тамтешнього політичного устрою.

Проте і в розвинених країнах це не завжди працює. Наприклад, в сусідній із прогресивною Швейцарією Австрії жоден закон не було ухвалено через механізм народної ініціативи. Хоча ця країна також асоціюється в нас із розвиненими демократичними інститутами. Отож, розвиток цього інституту у світі нерівномірний, а ефективних кейсів взагалі одиниці.

***

Загалом на прикладі іноземного досвіду  добре  прослідковується тенденція, за якою наявність самого поняття народної законодавчої ініціативи не гарантує ефективного функціонування цього інституту. В деяких навіть розвинених країнах ця процедура повністю не була жодного разу реалізована, а регулярна реалізація є радше винятком.

Проєкт закону №1015 від президента уже був розкритикований. До нього є чимало зауважень, а їх опис заслуговує бути викладеним в окремому тексті. Загалом можна зазначити, що вносячи зміни до  Конституції України щодо народної законодавчої ініціативи, конче необхідно чітко вказати загальні принципи, за якими буде діяти процедура. Кількість ініціаторів, їх територіальний розподіл, перелік питань щодо яких можливо буде ініціювати процедуру. Не можна віддавати ці моменти на відкуп профільному закону. Він має бути, але загальні принципи повинні бути закріплені конституційною, а не простою більшістю голосів депутатів, адже потім не буде гарантії, що якась проросійська група не протягне в парламенті у профільному законі можливість виносити питання за кією процедурою про вихід областей з України та подібних речей.

Також насторожує той факт, що «слуги» не вважали за потрібне скерувати  законопроєкт 1015 на аналіз до юридичного та науково-експертного управлінь парламенту. Хоча їх висновки   не є обов’язковими під час розгляду проєкту законодавчих актів.

Звісно, ми можемо сприймати цю ініціативу як іграшку в руках влади з метою формування іміджу та підтримки рейтингів. Але є всі підстави вважати, що ця іграшка може в майбутньому виявитися не такою вже й невинною та зіграти купу злих жарів з країною і навіть її творцями.